Le rôle de la Banque centrale

Le rôle de la Banque centrale se reflète dans son organisation et ses différentes missions.

Parmi celles-ci, on peut distinguer les fonctions liées à la politique monétaire, les fonctions liées à la monnaie et aux systèmes de paiement et les autres fonctions. Nous nous attachons ici au cas plus particulier de la Banque de France, en présentant les changements impliqués par l’Union économique et monétaire (UEM) et la mise en place de la Banque centrale européenne (BCE).

L’émergence des banques centrales

La banque centrale est aujourd’hui souvent définie par son monopole d’émission de billets et perçue d’emblée comme non concurrente des banques commerciales. La banque centrale est ainsi considérée comme constitutive de la hiérarchisation du système bancaire. Sur cette base, les théoriciens de la banque libre opposent le système de free banking au système de hiérarchisation bancaire sous les auspices d’une banque centrale. Cette vision duale peut être battue en brèche par l’étude du fonctionnement effectif des systèmes de banque libre.

La hiérarchisation du système s’opère par un phénomène d’auto-organisation des paiements dans la communauté bancaire. La simple recherche d’efficacité dans l’organisation des paiements interbancaires met à l’œuvre des forces centralisatrices, bien avant l’avènement effectif des banques centrales.

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Organisation et missions des Banques centrales

On peut distinguer deux types de structure des Banques centrales :

• la structure fédérale, où chaque composante politique (État, Land, province, etc.) est représentée dans l’organisation et participe aux décisions ;
• la structure centralisée, où l’organisation et les décisions sont concentrées sur des instances intégrées.

La FED, Banque centrale des États-Unis, est le type même de structure fédérale.

La Banque de France est du type centralisé. Le SEBC (Système européen de Banques centrales) répond plutôt à une structure fédérale. En effet, le SEBC est composé de la Banque centrale européenne (BCE) et des Banques centrales nationales (BCN) de l’Union européenne. Son organe de décision suprême, le Conseil des gouverneurs, réunit à la fois les gouverneurs des BCN et les membres du directoire de la BCE.

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Par rapport aux États, les Banques centrales tendent à devenir de plus en plus indépendantes. Outre l’interdiction de financer l’État, l’indépendance de la Banque centrale porte également sur l’impossibilité pour celle-ci de solliciter ou d’accepter toute instruction des gouvernements, ainsi que sur le mode de désignation (et de révocation) des dirigeants. Cette indépendance est exigée pour les Banques centrales appartenant au SEBC. La BCE est elle-même indépendante des gouvernements.

La mission générale d’une Banque centrale est de veiller sur la monnaie et le crédit, ainsi que sur le système financier dans son ensemble. On distingue plusieurs fonctions traditionnellement dévolues à la Banque centrale, bien que selon le pays ce périmètre puisse être différent :

• la définition et la mise en œuvre de la politique monétaire ;
• la conduite de la politique de change et la gestion des réserves de change ;
• l’émission et la gestion de la monnaie fiduciaire ;
• la fonction de banque des banques ;
• la surveillance des systèmes de paiement et la participation à leur fonctionnement ;
• la surveillance des établissements bancaires et financiers et la stabilité du système financier ;
• la fonction, dans des limites bien définies, de banque de l’État.

Les deux premières fonctions sont liées à la politique monétaire, les trois suivantes à la monnaie et aux systèmes de paiement. Les deux dernières (surveillance du système financier et banque de l’État) sont plus spécifiques.

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En outre, dans le cadre de ses attributions, la Banque centrale est amenée à fournir un certain nombre de services à la collectivité, aux établissements de crédit et aux entreprises. La Banque de France, notamment, établit la balance des paiements, gère un service central des risques, tient à jour et assure l’accès à plusieurs fichiers (fichier bancaire d’entreprises FIBEN ; fichier central des chèques ; centrale des bilans ; etc.).

Dans le cadre de l’UEM, seules les trois premières fonctions, celles liées à la politique monétaire ainsi que celle relative à la monnaie fiduciaire, sont attribuées à la BCE ; mais il est clair que les autres fonctions ne peuvent être exercées de façon totalement autonome par les Banques centrales nationales.

Les fonctions liées à la politique monétaire

La politique monétaire est définie et mise en œuvre par la Banque centrale ; elle comporte des aspects internes et externes. Nous traitons ici des seuls instruments, c’est-à-dire des mécanismes de mise en œuvre de la politique monétaire.

La définition et la mise en œuvre de la politique monétaire

La politique monétaire est définie, au sein de la Banque centrale, de façon indépendante du gouvernement. Pour la France, c’est le conseil de la politique monétaire qui a joué ce rôle jusqu’à la mise en place de la BCE. Sans remettre en cause son objectif principal, généralement la stabilité des prix, la Banque centrale apporte son soutien à la politique économique du gouvernement.

Au niveau interne, la mise en œuvre de la politique monétaire passe par l’action de la Banque centrale sur la liquidité bancaire et les taux d’intérêt. En effet, compte tenu des contraintes de liquidité des établissements de crédit, la Banque centrale joue un rôle déterminant quant à l’offre de monnaie par les banques, donc quant à la quantité de monnaie en circulation dans l’économie.

Cette action s’exerce essentiellement à travers le refinancement qu’elle accorde aux banques, ainsi que par le jeu des réserves obligatoires. Au niveau externe, l’action sur les taux d’intérêt garde une importance majeure ; mais la Banque centrale dans ce domaine peut également agir à travers des interventions sur le marché des changes.

Sur le marché monétaire se dégage presque en permanence un besoin net de liquidité bancaire, accentué par l’exigence structurelle de réserves obligatoires. Les taux pratiqués dans les opérations de refinancement ainsi que les quantités accordées par la Banque centrale influencent fortement le niveau des taux d’intérêt sur le marché et, par là, l’ensemble des taux d’intérêt dans l’économie.

La logique et les modalités de ces interventions de politique monétaire peuvent se dérouler selon différentes procédures :

• les appels d’offre, simples ou rapides, consistent à collecter dans un premier temps les demandes de liquidité des banques (taux et montants) et, dans un deuxième temps, à fournir la liquidité aux établissements à des conditions (taux et montant global) décidées par la Banque centrale ;
• les procédures bilatérales, où la Banque centrale, agissant sur le même mode qu’un opérateur du marché, conclut avec un établissement donné un prêt (ou une reprise) de liquidité à un taux librement convenu ;
• l’accès à discrétion des établissements de crédit (opérations de facilités permanentes du SEBC), procédure par laquelle il est possible à tout moment de se procurer (ou de céder) de la liquidité auprès de la Banque centrale, à un taux en principe pénalisateur.
• Il y a donc une très grande complémentarité entre les diverses procédures.

La conduite de la politique de change et la gestion des réserves de change

L’un des objectifs des autorités monétaires peut être de contrôler – stabiliser, le plus souvent – la valeur externe de la monnaie, c’est-à-dire son cours établi sur le marché des changes par rapport aux autres grandes devises.

À ce titre, la Banque centrale doit intervenir sur le marché des changes, de façon individuelle ou concertée avec d’autres Banques centrales. Pour soutenir le cours de sa monnaie, elle devra acheter celle-ci en vendant en contrepartie des devises.

Au contraire, pour favoriser une baisse de ce cours, elle devra vendre sa propre monnaie en achetant des devises. Elle doit donc disposer d’un stock de réserves de change (avoirs en devises, possibilités d’emprunt, etc.) lui permettant de réaliser ces opérations. Lorsqu’elle dispose de fonds en devises non utilisés, la Banque centrale se doit de les gérer au mieux (prêter, placer), sans compromettre pour autant sa capacité d’intervention.

Dans le cadre du Système monétaire européen (SME), les Banques centrales s’étaient engagées dans une étroite coopération en matière d’interventions sur le change et de mise à disposition de leurs réserves (possibilités d’emprunt,…).

Avec l’UEM, un nouveau mécanisme de coopération a été mis en place entre les pays de la zone euro et les autres pays membres de l’Union européenne appartenant au SME bis. En outre, c’est la BCE qui détient et gère une partie des réserves de change ; elle coordonne les opérations d’intervention. La définition de la politique de change reste cependant une prérogative des gouvernements des pays membres.

Les fonctions liées à la monnaie et aux systèmes de paiement

L’émission et la gestion de la monnaie fiduciaire

La création monétaire revêt une importance particulière puisqu’elle détermine la quantité de monnaie en circulation, avec des impacts économiques importants, notamment sur l’évolution des prix. La monnaie est aujourd’hui, déconnectée des métaux précieux, elle est majoritairement créée lorsque les banques accordent des crédits. Cette activité est cependant étroitement encadrée par les banques centrales, garantes de la stabilité monétaire.

En tant que banque des banques, la banque centrale met en circulation de la monnaie fiduciaire (billets + pièces) dans l’économie.

Il ne s’agit pas ici de création de monnaie, mais d’une simple transformation des avoirs des banques en billets. Ensuite, ces dernières règlent en espèces des retraits de fonds inscrits aux comptes des particuliers et des entreprises.

Au début de l’opération, nous avons une simple modification de la monnaie centrale (avoirs des institutions financières à savoir les billets et le solde positif des comptes détenus par ces institutions auprès de la banque centrale) ; c’est à dire une diminution des avoirs des banques à la banque centrale et une augmentation des billets détenus.

Ensuite, les banques remettent les billets aux agents non financiers en débitant leurs comptes courants. Ici aussi, il y a une
modification de la répartition des formes monétaires : un peu plus de monnaie fiduciaire et un peu moins de monnaie scripturale dans l’économie.

Par ailleurs, la banque centrale ne crée qu’une faible quantité de monnaie au sens de la masse monétaire (la monnaie détenue par les agents non financiers). Cela s’explique par le nombre limité d’agents non financiers détenteurs de comptes auprès de la banque centrale.

Cette création à caractère marginal s’opère par l’intermédiaire des avances sur titres aux agents non financiers (personnel de la banque par exemple) et des opérations de change manuel.

La place de la banque centrale dans le processus de création monétaire est donc faible comparée à l’activité des banques commerciales. Toutefois, le rôle de la banque centrale paraît déterminant au niveau de la création et la gestion de la monnaie centrale. D’ailleurs, cette monnaie est la seule à avoir un pouvoir libératoire illimité dans l’espace nationale.

Parmi les principaux objectifs de la politique monétaire est la stabilité des prix, cet objectif passe souvent par la maitrise de la quantité de monnaie en circulation et par conséquent un contrôle étroit et strict de la création monétaire par les banques commerciales.

La banque centrale peut agir sur la quantité de monnaie en circulation dans l’économie de deux façons.

Elle peut tout d’abord obliger les banques à détenir, sous forme de réserves obligatoires (dépôt sur leur compte banque centrale), une fraction des dépôts qu’elles gèrent : en augmentant cette fraction (pourcentage du taux de la réserve monétaire obligatoire), la banque centrale limite la quantité de crédits que les banques peuvent accorder. Elle peut également agir en faisant varier les liquidités disponibles sur le marché monétaire (en modulant son offre de monnaie centrale) ainsi que la rémunération qu’elle
demande aux banques pour leur en fournir.

La création de la monnaie centrale par la banque centrale s’opère à propos de l’acquisition des actifs non monétaires. En fait, elle échange des actifs contre de la liquidité bancaire dans trois cas :

• Les concours au trésor public : ils permettent de faire face aux décalages conjoncturels entre les recettes et les dépenses publiques. Tant que le trésor n’utilise pas cette liquidité pour régler des dépenses, les variations des concours n’entraîneront pas la variation de la masse monétaire.
• Les créances sur l’étranger : elles résultent essentiellement de l’achat de devises auprès des banques commerciales.
• Les créances sur l’économie : elles se composent des crédits aux banques commerciales. La banque centrale reprend ici une partie des crédits effectués par les banques commerciales (une banque lui revend par exemple un effet de commerce qu’elle a précédemment escomptés). La banque centrale inclura dans son actif la valeur du titre et créditera le compte de la banque chez elle à son passif.

Le rôle de banque des banques

Chaque banque détient auprès de la Banque centrale un compte par lequel vont passer des règlements avec les autres banques et avec le Trésor, ainsi que les opérations effectuées avec la Banque centrale elle-même (refinancement, retrait/ dépôt d’espèces, achat/vente de devises). C’est sur ce compte que vont également figurer les réserves obligatoires.

Les théoriciens du free banking considèrent que ce rôle de banque des banques pourrait être tenu par l’un des établissements du système, et non nécessairement par un établissement public.

Les règlements entre banques émanent en particulier de la compensation – c’est-à-dire des soldes entre établissements des règlements correspondant aux instruments de paiement (chèques notamment) reçus par eux. Cette compensation implique des systèmes de paiement interbancaires que la Banque centrale doit contrôler et éventuellement gérer.

Dans le cadre de l’UEM, cette fonction de banque des banques reste dévolue aux Banques centrales nationales qui agissent dorénavant de façon concertée au sein du SEBC et selon des normes de fonctionnement harmonisées.

Pour faciliter les règlements, la Banque centrale fournit en outre des liquidités infra-journalières.

La surveillance et la gestion des systèmes de paiement

Les systèmes de paiement représentent l’ensemble des mécanismes permettant aux différents agents d’une économie (institutions financières, États, entreprises, ménages) d’effectuer leurs règlements. La Banque centrale doit « veiller au bon fonctionnement et à la sécurité des systèmes de paiement » (art. 4 des statuts de la Banque de France).

Les systèmes de paiement sont organisés de façon très pyramidale :

• à la base, les règlements entre agents financiers passent principalement par les comptes des établissements de crédit ;
• à un deuxième niveau, les règlements entre institutions financières passent par des circuits d’échange spécifiques et par la Banque centrale.

Celle-ci, outre la gestion des comptes des établissements de crédit auprès d’elle, doit au premier niveau surveiller les moyens de paiement aux mains des agents non financiers et, au second niveau, gérer les circuits d’échange propres aux règlements interbancaires.

On distingue deux types de systèmes de paiement :

• les systèmes à règlement brut, où chaque opération fait l’objet d’un règlement particulier ; cette forme est privilégiée pour les opérations de gros montant ;
• les systèmes à règlement net, où ce n’est que le solde d’une série d’opérations qui fait l’objet d’un règlement entre deux agents.

Les systèmes de paiement doivent en permanence concilier les exigences d’efficacité et de sécurité.

Au niveau européen l’architecture des systèmes de paiement repose sur le système TARGET, fonctionnant exclusivement en euros et par lequel transitent tous les règlements afférant à la politique monétaire. Ce système intègre les systèmes de règlement brut en temps réel gérés par chaque Banque centrale nationale.

Les autres fonctions de la Banque centrale

La surveillance des établissements de crédit et la sauvegarde de la stabilité du système financier

Ces deux aspects sont étroitement liés pour assurer la solidité de l’ensemble du système financier.

• La surveillance des établissements de crédit

La Banque centrale est fortement impliquée dans le contrôle de l’ensemble du système financier : institutions, mécanismes et marchés. Les modalités administratives de cette action varient : d’un contrôle direct de la Banque centrale, comme en Italie, à des institutions plus indépendantes, comme en Allemagne.

En France, les autorités de tutelle, dans lesquelles la Banque de France joue un rôle prépondérant, sont constituées par :

• le Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières (CCLRF) ;
• le Comité des établissements de crédit et des entreprises d’investissement (CECEI) ;
• la Commission bancaire (CB) ;
• le Comité consultatif du secteur financier (CCSF).

Cette activité de surveillance comporte plusieurs aspects :

• le contrôle de l’accès à la profession bancaire et de l’évolution de ses structures ;
• l’élaboration d’une réglementation sur les conditions d’exercice, les opérations, les normes comptables et de gestion, l’organisation du marché interbancaire, etc. ;
• le contrôle de l’activité et de la situation des établissements, notamment par la mise en place d’un contrôle prudentiel.

On remarquera que, si les conditions d’accès et les normes d’activité tendent s’harmoniser au niveau européen, la mise en place de l’UEM n’a pas pour autant été accompagnée de la création d’une instance prudentielle européenne.

• La préservation de la stabilité et la sécurité du système financier

Cette action passe d’abord par la mise en œuvre d’une réglementation prudentielle et, à un second niveau, par la fonction de prêteur en dernier ressort exercée par la Banque centrale.

Le contrôle prudentiel a pour objet d’exiger de chaque établissement une capacité minimale à faire face aux risques qu’il encourt, ainsi que de surveiller sa situation dans ce domaine. La réglementation prudentielle consiste donc essentiellement en un certain nombre de ratios qui, peu à peu, tendent à s’harmoniser au niveau international.

L’accord de Bâle II mettra en place dans les prochaines années un dispositif harmonisé plus complet (dit Mc Donough). Actuellement, en France, les banques doivent satisfaire à quatre types de ratios.

Deux ratios de solvabilité :

• le ratio de solvabilité européen (RSE, dérivé du ratio Cooke), vise à maintenir un niveau de fonds propres en adéquation avec les risques supportés par la banque ;

il tient compte de l’ensemble des risques ; de façon simplifiée, il s’écrit :

RSE = Fonds propres / Total des risques

Il doit être supérieur ou égal à 8 %. Le total des risques de crédit (ou de contrepartie) est calculé sur la base de pondérations qui reflètent le degré de risque selon la nature des engagements ;

• le ratio de solvabilité globale complète le précédent en tenant compte particulièrement des risques de marché ; sa méthode de calcul, assez complexe, repose sur le principe d’une exigence de fonds propres à hauteur de la perte potentielle des éléments pris en compte (titres, instruments dérivés, avoirs en devises, etc.).

Ces deux ratios sont progressivement remplacés par un nouveau dispositif issu de l’accord de Bâle II.

Un ratio de liquidité, le ratio ou coefficient de liquidité, qui mesure la capacité d’un établissement à faire face à ses exigibilités, à vue et à court terme ; il s’écrit :

Avoirs à moins d un mois / Exigibilités à moins d un mois

Ce coefficient doit être supérieur ou égal à 100 %.

Deux ratios de division des risques :

• le risque global d’un établissement sur un même emprunteur ne peut excéder 25 % des fonds propres de la banque ;
• l’ensemble des risques sur les gros emprunteurs (ceux qui représentent individuellement plus de 10 % des fonds propres) ne peut dépasser huit fois les fonds propres de la banque.

Un coefficient de ressources permanentes vise à assurer un niveau minimal des ressources stables par rapport aux emplois à long terme ; de façon simplifiée, il s’écrit :

Fonds propres et ressources à plus de 5 ans / Emplois à plus de 5 ans immobilisations, titres, créances, etc.)

Ce coefficient doit être au moins égal à 60 %.

Le rôle de prêteur en dernier ressort de la Banque centrale consiste pour celle-ci à fournir à un établissement la liquidité dont il a besoin et qu’il n’a pu se procurer par d’autres moyens. Ceci permet d’aider une banque qui serait temporairement, ou accidentellement, en difficulté.

Mais cette fonction est surtout importante pour prévenir les risques des défaillances en cascade pouvant conduire à une crise systémique, c’est-à-dire affectant l’ensemble du système financier. Cependant, une alimentation trop automatique en liquidité bancaire peut, d’une part, aider de façon indue des établissements qui devraient par ailleurs assumer les conséquences de leur mauvaise gestion et, d’autre part, remettre en cause les orientations de la politique monétaire.

Le rôle de banque de l’État

Dans la plupart des pays, dont la France, la Banque centrale gère le compte du Trésor public. La Banque de France organise en outre les adjudications de valeurs du Trésor et tient les comptes courants correspondants.

Dans les pays anglo-saxons, les titres publics ainsi émis sont le principal support des opérations sur le marché monétaire (open market).

Le financement direct du Trésor par la Banque centrale est aujourd’hui prohibé dans la majorité des pays industrialisés, avec l’instauration de l’indépendance des Banques centrales.