Avec l’importance des ressources qui sont à sa disposition (recette des impôts), l’Etat a souvent la tentation d’agir directement sur certains domaines de l’activité économique. Mais c’est seulement au XXème siècle que l’utilisation systémique des composantes du budget de l’Etat a donné naissance à la politique budgétaire.
Table de matières
Définition de la politique budgétaire
La politique budgétaire c’est l’ensemble des mesures modifiant les ressources ou les dépenses inscrites au budget de l’Etat et visant directement à agir sur le niveau de la demande globale.
Chaque année, les parlementaires votent le budget de l’Etat – la loi de finances – qui autorise le prélèvement des recettes (impôts et taxes) et le paiement des dépenses des ministères. Si les dépenses dépassent les recettes il y a un déficit budgétaire, dans le cas contraire le budget est en excédent.
Les enjeux de la politique budgétaire
A quoi sert la politique budgétaire ?
La politique budgétaire est une politique économique qui consiste à utiliser le budget de l’Etat pour atteindre certains objectifs. Autrefois te budget de l’État ne jouait pas de rôle économique.
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Il servait seulement à procurer des ressources à l’Etat afin d’assurer le bon fonctionnement des administrations.
C’est seulement à partir de la crise des années 30 que les autorités économiques ont commencé à considérer le budget, ses dépenses et ses recettes comme un instrument de politique économique.
Les analyses de l’économiste anglais John M. Keynes ont donné une justification théorique à cette idée en montrant que l’utilisation du budget pouvait influencer la demande des agents économiques (consommation des ménages, investissements des entreprises).
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Le budget de l’État peut donc être utilisé dans le cadre d’une politique de régulation de la conjoncture. Mais il ne faut pas oublier que cette régulation peut jouer dans les deux sens : dans un sens expansionniste lorsque l’on cherche à soutenir ou à favoriser l’activité économique (situations où le chômage est important) ou dans un sens restrictif lorsque l’on cherche à réduire la demande des agents économiques (situations inflationnistes ou déficits extérieurs importants).
2. En quoi consiste la politique budgétaire ?
La gamme des instruments de la politique budgétaire est très large car le budget de l’État regroupe une multitude de ressources et de dépenses possibles.
Mais le principal instrument consiste à pratiquer un déficit budgétaire en prévoyant un montant de dépenses publiques largement supérieur aux ressources prélevées sur les agents économiques.
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Parce que les recettes et les dépenses de l’Etat sont influencées par la conjoncture économique, elles fonctionnent mécaniquement (sans qu’il soit nécessaire d’engager de nouvelles mesures) comme des stabilisateurs automatiques.
Lorsque l’activité économique est ralentie, les dépenses publiques augmentent tandis que les entrées de recettes ralentissent créant un déficit budgétaire et un transfert de revenus des administrations publiques vers les ménages et les entreprises (qui reçoivent plus et versent moins), ce qui réduit l’effet du ralentissement économique sur les revenus de ces derniers.
A l’inverse, en période de forte expansion économique, les prélèvements fiscaux et sociaux augmentent mécaniquement, tandis que les dépenses diminuent, ce qui a tendance à freiner la croissance de la demande intérieure.
Mais le mécanisme de stabilisation automatique ne fonctionne pleinement que si les ménages et les entreprises ne modifient pas leur comportement de consommation, et si les taux d’intérêt ne sont pas affectés par la croissance de la dépense publique en période de récession.
« Les politiques budgétaires volontaristes sont d’un autre ordre. Il s’agit soit de soutenir soit de ralentir l’activité en faisant jouer le “multiplicateur keynésien“.
Une augmentation des dépenses publiques (sans changer les recettes) alimente la demande adressée aux producteurs. Ce supplément de demande sera satisfait par une production supplémentaire et entraînera une augmentation des revenus…
Une diminution des recettes publiques (sans diminution des dépenses) se traduit par une réduction des prélèvements de revenus pesant sur les ménages et les entreprises. Disposant ainsi d’un revenu plus important qu’avant les ménages et les entreprises peuvent dépenser davantage et le multiplicateur peut agir…
- Dépenses et recettes
Avec les dépenses publiques qu’il effectue, l’Etat verse des ressources monétaires aux différents agents économiques. Une augmentation des dépenses publiques accroît le montant de ces ressources et stimule la dépense des agents.
les dépenses publiques sont de natures diverses. Il peut s’agir d’abord des rémunérations des fonctionnaires ; ainsi l’État qui embauche de nouveaux fonctionnaires favorise emploi et la consommation des ménages lorsque le chômage sévit.
Les aides aux entreprises constituent un deuxième grand type de dépenses destinées à favoriser l’activité. ce sont par exemple les subventions (dons) ou les bonifications d’intérêt grâce auxquelles la banque accorde des taux d’intérêt moins élevés que ceux du marche avec une aide de l’État qui comble la différence.
Le budget de l’État contribue aussi à soutenir la demande grâce aux dépenses d’infrastructure (transports, autoroutes, par exemple, afin de soutenir l’industrie du bâtiment et des travaux publics) ainsi que par l’intermédiaire de sa propre activité productive (entreprises publiques qui, par exemple, investissent massivement lorsque le scctem privé ne le fait pas).
Depuis le début des années 80, la politique budgétaire passe aussi par les recettes de l’État. En effet, une diminution de ces recettes, par exemple une réduction d’impôts, favorise la demande des agents économiques.
Ainsi, une réduction de l’impôt sur le revenu stimule la consommation des ménages tandis que la baisse du taux de l’impôt sur les sociétés ou certains dégrèvements fiscaux (ce sont des remises d’impôts qui réduisent le montant versé) favorisent l’activité des entreprises (embauches, investissements).
- Le déficit budgétaire
Un déficit budgétaire a indéniablement un effet stimulant sur l’activité car l’Etat dépense davantage qu’il ne prélève. Pendant longtemps a régné le dogme de l’équilibre budgétaire selon lequel tout déficit public était a priori condamnable.
Dès qu’une telle situation se présentait, lorsque les prévisions de dépenses et de recettes ne se réalisaient pas (conjoncture défavorable par exemple), les pouvoirs publics devaient tout mettre en œuvre pour rétablir l’équilibre budgétaire.
Avec la théorie keynésienne, ce dogme fut contesté car Keynes démontrait les effets bénéfiques d’un déficit.
Grâce aux dépenses publiques supplémentaires permises par ce déficit, l’activité économique se développait et les nouvelles richesses produites permettaient alors de combler le déficit, car le surcroît de richesses créait des ressources fiscales nouvelles.
Remarquons, enfin, que les instruments budgétaires peuvent servir dans les deux directions. Ainsi, dans les années 80, la politique budgétaire a plutôt été utilisée dans un sens restrictif; cette rigueur budgétaire s’est traduite notamment par une stabilisation des dépenses, voire des baisses dans certains domaines (infrastructures par exemple dans les pays anglo-saxons), ainsi que par une réduction des déficits budgétaires.
La situation du solde budgétaire et, plus encore, l’évolution de ce solde dune année sur l’autre montrent l’orientation des politiques budgétaires suivies.
Les effets de la politique budgétaire
Les effets positifs de la politique budgétaire
Comment expliquer l’efficacité du budget sur l’activité économique ? Comment une augmentation des dépenses ou l’acceptation d’un déficit peuvent-elles conduire à une plus forte croissance de la production nationale ?
L’effet positif du budget correspond au mécanisme du multiplicateur développé par Keynes. Les dépenses publiques représentant une composante de la demande globale (avec la consommation, l’investissement et les exportations), une augmentation de ces dépenses produit, grâce au mécanisme en chaîne du multiplicateur, un accroissement plus important de la production nationale.
Imaginons qu’un gouvernement décide d’accepter un déficit budgétaire de 10 milliards d’euros et emprunte cette somme à des épargnants étrangers. Grâce au multiplicateur, ces dépenses nouvelles vont induire une augmentation de la production de 40 milliards d’euros (par exemple).
Il sera donc possible de rembourser l’emprunt tandis que la production nationale se sera accrue (de 30 milliards).
Le budget sera de nouveau en équilibre, mais de nouveaux emplois auront été créés. Ces mécanismes jouent favorablement dans deux circonstances différentes, lorsque le déficit est provoqué volontairement par la politique économique (on paile de déficit structurel) et lorsque le déficit résulte uniquement de l’évolution de la conjoncture économique (déficit conjoncturel, lorsque par exemple, une faible activité économique réduit les recettes fiscales attendues).
Lorsque le déficit est lié à la seule conjoncture, le mécanisme du multiplicateur peut même provoquer un retour automatique à l’équilibre budgétaire. Cet enchaînement économique, qui a reçu le nom de “stabilisateur automatique”, est le suivant : une récession ou une baisse de l’activité provoquent de moindres recettes fiscales (ayant moins de revenus, les agents versent moins d’impôts) ; cette baisse des impôts soutient et stimule la demande des ménages et des entreprises, ce qui permet ensuite de rééquilibrer le budget (les impôts augmentent).
Le même mécanique peut jouer en sens inverse, dans le cas d’une surchauffe de l’activité, lorsqu’une demande trop vigoureuse risque de provoquer une inflation ou un déficit extérieur :
Surchauffe -> Augmentation des impôts => Excédent budgétaire et baisse <je la demande => Fin de la surchauffe et retour à l’équilibre budgétaire.
Quel est l’intérêt de cette notion de “stabilisateurs automatiques” ? C’est de montrer que l’apparition d’un déficit conjoncturel ne doit pas amener les autorités économiques à réagir immédiatement en diminuant autoritairement la demande des agents pour revenir à l’équilibre budgétaire.
Les pouvoirs publics doivent éviter de prendre des mesures rigoureuses car le budget revient automatiquement à l’équilibre. Dans une conjoncture difficile, le budget déficitaire sou tient la demande ; on dit qu’il joue un rôle contra-cyclique (son action sur la demande est opposée à l’effet négatif de la conjoncture).
2. Les effets négatifs de la politique budgétaire
La politique budgétaire est l’objet de trois grandes critiques.
La première critique est liée à l’ouverture des économies aux échanges internationaux. Une politique de relance économique fondée sur un déficit budgétaire risque de favoriser les entreprises étrangères, les nouveaux revenus distribués enclenchant le mécanisme du multiplicateur au profit des seuls agents économiques étrangers. C’est une manifestation de la contrainte extérieure.
La deuxième critique correspond au problème du financement du déficit budgétaire. S’il est financé par création monétaire, il y a un risque d’inflation. S’il est, en revanche, financé grâce à des emprunts auprès des agents économiques, se pose le problème de l’effet d’éviction.
L’effet d’éviction est un phénomène qui conduit l’activité du secteur public à supplanter celle du secteur privé. Dans le cas d’un déficit budgétaire, le recours à l’emprunt provoque un déplacement des ressources d’épargne disponibles vers le secteur public au détriment des autres agents économiques.
Le résultat de cet effet est une hausse des taux d’intérêt; les taux d’intérêt augmentent car la demande de capitaux s’accroît, les pouvoirs publics devant aussi proposer une meilleure rémunération pour attirer de nouveaux épargnants.
La conséquence de ce phénomène est que les dépenses des agents économiques sensibles aux taux d’intérêt (investissements) sont freinées. L’effet d’éviction provoque un ralentissement de l’activité économique.
Remarquons toutefois que ce mécanisme n’a jamais été véritablement démontré, bien d’autres causes (niveau souhaité des taux de change par exemple, lorsqu’il s’agit de respecter un accord international de change) influençant le niveau des taux.
Une dernière critique importante de la politique budgétaire, liée elle aussi au financement d’un déficit, concerne le problème de la dette. Plusieurs années de déficits budgétaires peuvent conduire à une accumulation de la dette publique (en cas de financement par l’emprunt).
Un risque important apparaît alors, celui d’un “effet boule de neige” de la dette. Il s’agit du cercle vicieux suivant, une dette importante implique le versement d’intérêts considérables aux épargnants créanciers de 1 État; le poids de ces intérêts, qui sont une charge, c’est-à-dire une dépense du budget, aggrave le déficit et conduit à un nouvel endettement public qui, à son tour, conduira à un niveau d’intérêts encore plus important, etc.
